澳大利亚行政法概述
2017-06-03
澳大利亚行政法是以普通法的基本原则为基础的，其早期发展受英国判例法和法律著作的极大影响。由于戴雪（Dicey）否认行政法的存在，致使行政法的发展受到很大阻碍。直到30年前，行政法才在普通法国家成为一个独立的法律部门并赢得其学术地位。从传统上讲，普通法学者很难给行政法下定义。韦德（H．W．R．Wade）将行政法定义为“有关国家权力限制的法律”（韦德《行政法》1982，第4页）。史密斯（de Smith）在《宪法与行政法》一书中，则将行政法定义为“处理政府机器实际运行和行政过程的公法之一部门。行政法调整行政过程，其内容涉及：公共当局及法定裁判庭的组织、人员构成、功能与程序；他们对公民的影响，法律的限制及他们所承担的责任”（斯密斯《宪法与行政法》1981年，第521页）。行政法主要是程序法，它赋予法院审查政府行为的权力。
在澳大利亚和其它普通法国家，行政法的近期发展趋向是通过广泛关注公民利益的保护来达到抗衡政府及其官员的行政管理或非正义行为的目的。因此，经过长期的调查与批评后，澳大利亚的行政法进入了一个新的行政审查体系的时代。这个新体系包括，行政申诉裁判庭（Administrative Appeals Tribunal）、行政督察专员（Ombudsman）办公室的设立和1977年《行政决定（司法审查）法》、1982年《信息自由法》的规定。
澳大利亚的各个法律部门以它的宪法为其渊源。
由于澳大利亚是一个联邦制国家，各州有各自的宪法，因此，这个国家共有七部宪法——六部州宪法和一部联邦宪法。各州宪法均于19世纪建州时相应地制定，其主要渊源是当时的英国法。各州宪法都采用了“责任政府”的原则，议会由上下议院组成。法律由两院制定。在不违背联邦宪法精神的前提下，州议会有权制定有关公民权利义务的法律，有权建立政府部门、法院、法定机构、地方政府当局及行政裁判庭。
澳大利亚联邦是根据1900年澳大利亚宪法法令建立起来的，（该法令为英国议会立法）。法令的第9条即是联邦宪法。这一宪法对联邦及各州人民、法官、法院均具约束力。联邦当局与州当局之间的基本权限分配由宪法规定，主要以美国为模式，但同时又采用英国的责任政府体系而不是美国的国会与行政的分权体系。
联邦宪法的分权是从两个层次进行的：（1）全部联邦权力实行三权分立，即议会、行政与司法；（2）全部国家权力即立法、行政、司法，在联邦与州当局之间分配。一般认为，这部宪法当时并没试图严格地将议会与行政分开。宪法第64条规定，部长作为行政长官应当同时是议会议员。这一规定便是部长责任制概念的反映。另外，议会亦将一些立法权委托给行政当局。这种做法当然不符合严格分权的概念。然而，最重要的还是司法分立。宪法第71条将联邦司法权赋予澳大利亚高等法院[1]，由议会创制的其他联邦法院以及议会赋予联邦管辖权的其它法院。这一规定是司法绝对独立的宪法保障，它防止了议会将非司法权（non—judicial powers）赋予联邦司法机构或将司法权赋予行政官员或行政裁判庭。行政申诉裁判庭就属于这类联邦行政裁判庭，它只能行使非司法权。
国家权限在联邦与州之间分配是联邦制的一个主要特征。这一特征在立法权方面显得尤其突出。联邦议会被授予一些特定的立法权，州议会则行使这些特定立法权之外的一般立法权。有些立法权属联邦议会专有，有些立法权则由联邦与州议会共同享有。当联邦与州的立法权发生冲突时，宪法第109条作了如下规定：“当州法律与联邦法律不一致时，后者优先适用，前者不一致处无效。”
一、法院对行政行为审查的一般原则
联邦宪法并没有明文规定司法审查（judicial review）原则，而仅仅是默示地包含在宪法的第75和第76条中。第75条第3、4款授权法院审查联邦政府及官员的行政行为，并赋予联邦高等法院对下列情况的管辖权：当联邦政府为一方当事人，或起诉人或被诉人代表联邦政府为一方当事人时；当训令状、禁令、指令是用来针对联邦政府官员时。第76条规定，联邦高等法院有权解释宪法条文及有关联邦司法权事项的规定。因此，凭借这一权利的行使，高等法院便可以以违宪越权为由而宣告联邦或州议会的立法无效。
澳州行政法上一个重要的发展是它的联邦行政审查体系接受了审查政府行为的两个已确定的办法：（1）在部长责任制原则下，受政府决定影响的公民可以通过部长将此决定提交议会，议会则可以质问该决定的是非曲直（Merits）问题；（2）在司法审查原则下，受政府决定影响的公民，可以将该决定提交到法院，法院则可以就该决定的合法性作出决定，但法院无权裁定该决定的是非曲直问题，它只能判决决定制作者的行为是否公平，是否在权限范围之内及是否依照法律。在这里，区分审查（Review）与申诉（Appeal）是重要的。审查只限于合法性问题，申诉则是由相应的条文加以规定的，它并不1由法院来作裁决。因此，如果某一申诉权未受法律限制，那么申诉机构便可以审查原决定的实质问题和合法性，还可以用它认为是正确的决定来取代原来的决定。与此不同，法院审查一个决定只是就其合法性作出裁决，如果它认为原决定非法，法院也只能宣布其无效或阻止其施行或强制决定制作者依法律重新做出决定。
法院审查行政行为以以下原理为依据：
1．自然正义（Natural Justice）
自然正义原则由普通法的两个原理组成：
（1）权益受到决定制作者影响的人应有机会将这一事项提交有关当局以求使受损事实得到处理。
（2）决定制作者不得有个人利益存在于他所决定的事项中，或对受决定影响的人持有偏见。
法院有责任遵循自然正义原则的问题是一个经常争论的问题，其渊源可追溯至普通法。枯培尔案（Cooper v．Wordsworth Board of works，1863年）可谓为现代此一法律的起点。在该案中，原告申辩说，尽管没有明文规定的法律义务，但当由法律授权制作决定的公共当局的决定影响到个人财产时，该当局有义务给受影响的个人一个在决定作出前发言的机会。这一申辩为英国高等民事法院法官所一致维护。然而Cooper案的原则，在1920至1960年间的英国被认为是错误的，直到1964年Ridge一案（Ridge v．Baldwin 1964年A．C．40），上议院才重新确立了枯培尔案的原则，不久，枢密院也肯定了这一原则（Dvrayappah v．Fernando，1967年）。澳大利亚高等法院以及最近的判决仍肯定这些原则（Kioa．v．West，1985年）在杜拉雅派案中，枢密院宣布了三因素准则，用以决定在特定的案例中是否包含遵循自然正义义务的问题。澳州法院接受并应用了这三因素准则（Salemi v．Mackellar，1977年）。此三因素是：
（1）受损权益的性质：被肯定为有权享受自然正义保护的权益是：财产权；职业上的或社会或非法律机构的成员资格；贸易、商业或职业执照以及合法收益。
（2）当局在何种情况下被授权而影响他人权益，此因素指决定制作当局的自主权范围。
（3）被授权当局能够影响他人利益的程度。
行政行为应当公平的概念，是英国法院在1960年代后期从默示原则上演变出来的。在澳州，广泛地认为，行为应当公正不是自然正义之外的独立原则，相反，“它包含在兼听各方之词的原则中”，（Salemi v．Mackellar（No．2 1977）且被用来决定在特定的个案中，为实现自然正义所需的程序标准的层次。克图。法官在澳州机油公司诉联邦税务委员（Mobil Oil Australia Pty．Ltd．v．Federal Commissoner of Taxation（1963）113 C．L．R．475）一案中的判决理由是：“法律在解除半司法功能时所要求的是司法公正，它不是任何特定法律原则的标签。在确定的情况下，什么是公正决定于各方面的情况。”这一理由被澳州的大量案件采用。最近的Kioa一案，大多数法官支持公正原则并应用上述判决理由。
2．越权（Ultra Vires）
行政法中的越权原则是控制公共当局行使行政权或委托立法权的一种办法。在这一原则下，决定制作者不能制作超出他所被授权范围之外的决定，即，决定制作者在行使无论是法定的或自主的权限时都必须符合法律。从传统上说，它与训令（Prerogative Writ of madamus）密切相关，近期来讲，它与“宣告”（declaration）紧密联系。在利害关系人的申请下，训令将强制政府机构或政府官员履行其所应承当的法律义务。这一补偿方法在澳州比在英国更广泛地被应用，其原因也许是高等法院对此的管辖权受到联邦宪法第75（4）条保障的缘故。
3．管辖错误（Jurisdictional Error）
在概念上，这一审查理由很难与越权区别开来，它们的不同之处主要源于历史的发展，这种理由主要用于对抗无管辖权的下级法院或法定裁判庭所制作的裁决。这一审查与禁止令及调卷令紧密相关，与越权原则相类似。管辖错误包括政府机构的越权行为，决定制作者只有被授权才能在其授权范围内处理应处理的事项。
4．法律错误（Error of Law）
在制作决定时，决定制作者对其所依据的法律不能做错误的解释或其他错误的理解。传统上，如果裁判庭在其管辖范围内有了法律错误，且此法律错误在其记录中是明显的，那么其裁决是可以通过调卷令来加以审查的。
5．欺骗（Fraud）
决定制作者不得用欺骗的行为来决定某一事项。
从历史发展上看，这些救济与审查根据在英国行政法中均有较为详细的规定。然而，为本文的目的，只需注意到：只要决定制作者符合合法决定的要求，法院将不会推翻原决定，因为法院并不审理案件实质。一般地说，救济可分为两类（有些已在前文提到）；其一是通过调卷令，禁令或训令的救济，另一是通过禁制令（injunction）与宣告的衡平法上的救济，在澳大利亚，这两种救济都只能通过州最高法院或联邦高等法院。
二、新的行政审查体系
澳大利亚新的联邦行政审查体系有以下组成部分：联邦1977年行政决定（司法审查）法：联邦1975年行政申诉裁判庭法；联邦1976年督察专员法；以及1982年联邦信息自由法。值得注意的是，原先所规定的经由议会途径或州最高法院及联邦法院对政府行为进行审查的审查体系，并没有被新的规定所取代，新体系只是对原已存在的司法审查与非司法审查加以补充。
1．行政行为的司法审查（Judicial Review of Administrative Action）
在1977年行政决定（司法审查）法通过前，行政行为只能在前述的情况下，由联邦高等法院与州最高法院审查，新的法律一方面将州最高法院的一般审查权转给联邦法院；另一方面，由于提请司法审查的人很难找到行政决定的具体根据，因此新法赋予请求人要求行政当局提供制作决定之理由的权利。当然，这一权利的行使受到某些法律限制，新法第2、13、14条便是具体的限制规定。
1977年行政决定（司法审查）法还将行政行为的司法审查根据加以成文化和加以补充。第5、6条规定了审查根据，这些根据主要来自普通法，只是对其作了某些补充和在用词方面有某些变化。不过，即使在新的法律下，联邦法院仍强调司法审查无权裁定案件的实质。另外，由于原先既复杂又昂贵的审查办法受到严厉批评，因此，新的法律用单一灵活的救济代替了原来的各种救济办法。现在，当事人只需向法院请求单一的审查命令即可，此种命令包括了原来的各种命令。
该法的第3条一“本法所适用的决定”，规定了受“司法审查法”管辖的各种行政决定，这些决定包括四个方面：
（1）决定必须属于行政性质；
（2）决定必须是已经做出，或计划做出或必须做出的（不论是否属行使自由裁量权）；
（3）决定必须是依法制作的；
（4）必须有“制作”决定或拒绝制作决定的行为。
第3（2）（3）条对“制作决定”做了如下定义：
第3（2）条规定：本法中，如果涉及“制作决定”一词，则包含以下事项：
①决定，中止，撤销或拒绝做出命令、裁决或决定；
②给予，中止，撤销或拒绝给予证明、指示，批准、同意或许可；
③签发，中止，撤销或拒绝签发执照、代理权或其它文件；
④施加条件或限制；
⑤制作宣告、要求、条件；
⑥扣压或拒绝交付物件，或
⑦采取或拒绝采取任何其它行为；
当涉及“未制作决定”时，应参照以上规定解释。
第3（3）条规定：如法律条款规定，在凭籍法律权力做出决定前，必需先作出报告或提出建议，则就本法而言，做出报告或提出建议即包含在“制作决定”之中。
需要指出的是，第3（2）条并不是穷尽了的定义。关于“未制作决定”的条款，应同第7、16（3）条款一起解释，后二条款规定当事人可以就“未做出决定”而请求司法审查。
此外，第3（3）条只适用于法律要求做出报告或提出建议的情况，对于在行政过程中的报告，此条款不适用。同样，如果报告是一种选择性的或运行性的报告，如皇家专门调查委员会（Royal Commission）的报告，本条款亦不适用。
根据司法审查法，受决定损害的人有权提起诉讼。对于什么是“受决定损害的人”，第3（4）条作了如下定义：他们是利益受到决定的有害影响的人，或在作出报告与提出建议的情况下，如果决定依照报告或建议作出或不作出，其利益便将受到不利影响的人。如果由于作，出决定或拒绝作出决定的行为有害地影响了其利益，这个人便被认为是“受决定损害的人”。艾利柯特法官在Tooheys案中肯定了这一解释（Tooheys Ltd．v．Minister for Business and consumer Affairs（1981）277）。
他说：“我认为，对受损害的人”，不应作狭义解释，因此，不能仅限于在决定作出时具有法律意义的人，…而应至少包括由于决定的影响，他作为一个社会的普通成员，其利益将受损害的人。”最近的Ogle案便引用了这一解释（Ogle and Qnother v．Strickland and Others 1987）。在此案中，上诉人分别为在澳大利亚的英国圣公会和罗马天主教会的牧师，他们认为争议中的电影是渎神的电影，因而依法请求司法审查电影当局的决定。联邦初审法官认为他们无理由起诉而驳回申请，但联邦二审法院却允许上诉，其理由是，用以决定是否有权起诉的第5（1）条中的“受损害的人”一词，不应是刻板和不能变动的，而应从特定法规之性质与内容上取其意义。
2．行政申诉裁判庭（Administrative Appeals Tribunal）
行政申诉裁判庭是根据1975年行政申诉裁判庭法建立起来的，其功能是审查联邦政府的某些决定。与1977年行政决定（司法审查）法适用于所有政府决定（除一些例外情况外）不同，得以申诉至找判庭的，只限于那些被赋予特定申诉权的政府决定。然而，裁判庭对这些特定决定的审查权却大于联邦法院基于司法审查法的权限。裁判庭不但审查决定的合法性，而且审查决定的实质。
裁判庭成员由作为联邦政府首脑的总督任命。根据该法第6（2）条，法官可被任命为裁判庭的主席成员。裁判庭内部又分为几个分庭（division），包括：一般行政分庭；医疗申诉分庭；估值与赔偿分庭；退伍军人申诉分庭，以及其它法律规定的分庭。
前面已经讲过，裁判庭不具备一般性的审查权限，它只能审查依法享有管辖权的政府决定。关于这类决定的范围，1975年行政申诉裁判庭法以附表的形式作了列举。根据该法的第25条，制定法律时可以同时规定，依法律所做出的决定将受制于裁判庭的审查。第3条对有权赋予裁判庭的法律下了定义。第3（3）条对“决定”一词所下定义。同1977年行政决定（司法审查）法所下的相应定义颇为相似，但司法审查法的定义还包括裁决和不作出决定不做出决定也许便可以使联邦法院有权审查不作命令的行为，或要求决定制作者作出一的行为。而这在裁判庭方面，他们就没有这种“不作出决定”的行为的权力了。这一点在Lawlor案中被提出来（Re Brian Lawlor Automotive Pty．LTD v．Collectors of Customs，New South Wales，1978）。案中指出（第175页）：“裁判庭并非行政管理者，它不是法律所赋予的自由裁判权与其它权限的原始贮藏所”，因此，裁判庭无权审查一个还未由决定制作者做出的决定。
第27条规定了哪些人有资格向裁判庭请求审查。申请可由受决定影响的人直接提起，也可以由别人代为提起。联邦政府或当局在此条范围内，亦被当作“人”看待。如果决定影响到组织或协会的目的与目标，那么该组织或协会不管是否组成社团形式，均被认为是利害关系方（第27（2）条）。第27（3）条对第27（2）条的适用范围作了限制；它规定，如果决定是在此类组织或协会组成之前作出，或是在此组织或协会的目的与目标形成之前作出，则此类组织便无权对该决定提出异议。因此，该款实质上规定了哪些利害关系组织有资格对裁判庭有权审查的决定提出异议。就这一点而言，该款规定取得救济的范围比普通法更宽。也比行政决定（司法审查）法的范围更广，后者使用的是“受损害者”